福临在稳定社会经济方面进行了一系列的努力。清入关之初，虽然公布以明朝会计录征收赋税，但战乱之后，地荒丁逃，赋无所出。再由于连年用兵，国库耗支巨大，已入不敷出。福临亲政时各直省钱粮缺额已至四百余万两，赋亏饷诎，出现了严重的财政困难。

福临认识到军队没有粮食就会叛乱，人民穷困就会偷盗的道理。为稳定好社会经济，他采取了一些措施，比较突出的有鼓励垦荒等政策。

福临接受大学士范文程等人建议，于顺治十年（1653年）以后推行屯田垦荒。重点地区是受战争破坏严重的四川及北方各省，由政府发给牛具籽种，招民开垦，实行三年起科。在辽东一带更实行招民垦荒授官令，鼓励人们赴辽东开发。

顺治十三年（1656年）秋下令鼓励富人垦荒。顺治十四年（1657年）夏公布督垦荒地劝惩则例。则例中规定督抚按及道府、州县、卫所等各级官员在一年内，按垦荒数量给以记录或加升一级的奖励，同时还规定了文武乡绅及贡监生民人等垦荒的奖励办法。并规定如果开垦不实或者开过复荒，新旧官员都要分别治罪。

顺治十五年（1658年）冬，又实行捐资开垦法，垦荒政策的推行取得了一些成效，对困弊不堪的社会经济起了一些复苏的作用，但因当时全国战火未熄，社会仍在动荡之中，总的说来收效不大。

当时由于战乱，不仅出现地荒丁逃的现象，还有隐匿土地及占垦明代藩王勋戚地产不报的情形，以致官府所掌握控制土地的数量很少，严重影响了国家赋税收入。福临亲政后对隐匿土地者实行了宽大政策。这一政策的公布，出首报垦者开始大量增加。

对散在各地的原明代王田，福临令地方官彻底清查后，实行“房屋应行变价，地土照旧招佃”的办法，因而做到粮租兼收。

此外，福临为不“苦累小民”，多次免除一些省份的土特产贡品，并一再蠲免受灾地区的钱粮，以休养生息。但同时为解决燃眉之急，他还准许富绅捐官，甚至一再批准在某些地区征收练饷、辽饷。这类互相矛盾的现象，曾不断出现。

清政府建立之初，全国在册田土只及明万历六年的十分之三，抛荒的田土高达十之七。由于全国土地大量荒芜，财政收入受到极大影响。当时，每年财政收入仅为1485.9万两，而支出却高达1573.4万两，不敷之数达87.5万两。

与原额相比，政府每年少收钱粮银高达400万两，占当时财政收入的四分之二。田地荒芜，财政收入短缺，使新生的政权面临种种的严重社会问题。如何解决这些问题呢?政府大臣发表了许多意见。

顺治元年(1644)，山东巡抚方大猷率先指出，“租赋之所以日亏，盗贼之所以日起”，其原因在于“民多失业，地遂抛荒”，要扭转这种局面，当务之急是“辟土地而聚人民”。顺治四年，湖南巡抚张懋熺认为，只有除荒征熟，或招抚佃种，“始可起死回生”。

顺治八年，江西巡抚夏一鹗亦认为：“粮从田出，田荒何以完粮?”顺治十年，户部给事中杨璜说：“臣闻煮海铸山，皆国家生财之道，而莫重于力本。”并说：“开荒责在民，不费公家一钱，而可坐增数年后之赋，利固多矣。”清世祖亦认为应当招民垦荒，让人民“安居乐业”。在垦荒问题上，朝廷上下得到公认，垦荒成为当时国家大事，因此垦荒政策制定，也就摆到议事日程上来了。

顺治元年八月，方大猷提议：“荒地无主者，分给流民及官民屯种，有主无力者，官给牛种，三年起科。”同年十二月，河南巡抚罗绣锦建议：“河北府县荒地九万四千五百余顷，因兵燹之余，无人佃种，乞令协镇官兵开垦。”

至顺治六年，清政府总结前几年各地垦荒经验，提出一套较为完整的垦荒政策：“自兴兵以来，地多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部都察院传谕各抚按，转行道州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍、别籍，必广加招徕，编入保甲，俾之安居乐业。察本地无主荒田，州县官发给印信执照，开垦耕种，永准为业。

俟耕至六年之后，有司官亲察成熟田数，抚按勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。其六年之前，不许开征，不许分毫佥派差徭。如纵各衙门、衙役、乡约、甲长，借端科害，州县印官无所辞罪。务使逃民复业，田地开辟渐多。各州县以招民劝耕之多寡为优劣；道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终抚按分别具奏，载入考成。该部院速颁示遵行。钦此钦遵。”

这是清初垦荒的最基本法规。